Docteur en histoire, professeur agrégé de l’Université, Patrice Gourdin enseigne à l’École de l’Air. Il intervient également à l’Institut d’Études Politiques d’Aix-en-Provence. Membre du Conseil scientifique du Centre géopolitique, l’association à laquelle le Diploweb.com est adossé.
La guerre russe en Ukraine démontre l’importance de l’intégrité territoriale et de la reconnaissance internationale des frontières. Mais comment étudier de façon méthodique les questions liées aux découpages territoriaux ? Avec de nombreux exemples, P.
Gourdin l’explique. Extrait gratuit de son ouvrage de référence : Patrice Gourdin, "Manuel de géopolitique", éd. Diploweb.com, disponible via Amazon. L’occupation humaine du territoire s’accompagne du découpage de ce dernier.
Les raisons varient : appropriation individuelle ou collective, organisation de la vie politique, affirmation de la souveraineté, notamment. Mais rappelons-nous le lien qui existe entre le territoire et le pouvoir : chaque délimitation de l’espace mesure la puissance d’une personne, d’un groupe ou d’une nation. L’inscription au cadastre fait le propriétaire, le découpage administratif définit l’espace d’autorité des représentants de l’État, la délimitation des circonscriptions détermine la zone de pouvoir des élus, la reconnaissance des frontières par les autres pays fonde l’indépendance et la souveraineté d’un État.
Nomade ou sédentaire, l’individu, seul ou en groupe, ne survit que s’il maîtrise l’espace nécessaire à la satisfaction de ses besoins vitaux : il doit marquer son territoire et manifester son aptitude à le conserver. Tout affrontement pour le pouvoir sur un territoire donné découle de cette réalité. Cela explique, d’une part, l’importance accordée à la délimitation des “frontières“, tant intérieures qu’extérieures, d’autre part, la quête d’un territoire aux limites reconnues par la communauté internationale à laquelle se livrent les nations sans État.
La plupart des sociétés distinguent l’espace qu’elles aménagent de celui qu’elles laissent plus ou moins à l’état de nature. En fonction de leurs besoins, de leur degré d’organisation et de leur niveau de maîtrise technique, la part de l’un et de l’autre varient. Mais chaque culture dissocie clairement les deux : il existe, dans l’espace mental comme dans l’espace géographique, une limite de séparation, une “frontière intérieure“, plus généralement une zone qu’un trait clair et net.
Terrain cultivé et terrain inculte, ager et saltus de l’Occident romain et médiéval, settled land et wild country des États-Unis, par exemple. Les habitants perçoivent ces deux parties de leur territoire de manière complexe : d’une part, il existe le plus souvent une complémentarité des ressources et des utilisations, d’autre part, l’on éprouve un sentiment de crainte et de répulsion pour ce qui échappe à l’aire de la culture. Ces contrées “sauvages“ se trouvent donc peu peuplées et leurs habitants font figure – à tort ou à raison – de marginaux plus ou moins dangereux.
Dans la société traditionnelle des Touaregs, « à deux ou trois jours de marche du campement [...] se situent les pâturages lointains que seuls les chameaux laissés en liberté ou égarés fréquentent, car ils peuvent résister longtemps à la soif. Cet espace est également une zone de chasse et de cueillette de graines sauvages. Les Touaregs y cachent leurs réserves alimentaires dans des greniers ou des abris sous roche.
Loin du puits, loin de la vie, cette aire marque les frontières du territoire aménagé, la limite de l’espace domestiqué, le début du désert des nomades [1] ». Pour la période contemporaine, l’histoire des États-Unis illustre ce phénomène. La configuration actuelle du pays résulte d’un processus d’expansion qui se déroula de 1607 (fondation de Jamestown, en Virginie) à 1890 (fermeture officielle de la frontier).
Durant pratiquement trois siècles, les colons américains progressèrent d’est en ouest, de la côte atlantique à la côte pacifique. Ils mirent peu à peu en valeur, selon leurs normes et à leur profit, les territoires où les Indiens vivaient avec des pratiques différentes et jugées inefficaces (ou présentées comme telles). Simultanément, ils réduisirent petit à petit les marginaux en instaurant “la loi et l’ordre“ dans les zones pionnières.
À la fin du XIXe siècle, cette entreprise conquérante, présentée comme “civilisatrice“, devint l’un des mythes fondant, aux yeux d’une majorité d’Américains, la spécificité et la supériorité de leur pays. Une abondante littérature popularisa la conquête de l’Ouest, puis, lorsque le cinéma devint une industrie américaine, un genre lui fut spécifiquement consacré : le western [2]. L’étude de ce dernier révèle les multiples facettes d’une “frontière intérieure“ mobile.
Demeuré peu et mal connu, le phénomène des fronts pionniers (Russie, Brésil, Chine, colonies, par exemple) présente certaines analogies avec le processus américain. Au regard des rivalités de pouvoir, il s’agit d’un espace d’étude très riche. Un territoire étatique peut faire l’objet d’un découpage interne ségrégatif, voulu ou ressenti comme tel.
Dès 1910, les critères raciaux et la ségrégation territoriale commandèrent l’organisation spatiale de la Rhodésie [3]. L’Afrique du Sud voisine, durant le régime d’apartheid (1950-1990), mit en œuvre une double politique de ségrégation territoriale. D’une part, elle renforça le système des townships : depuis 1923 (Native Urban Act), la main-d’œuvre noire, nécessaire au bon fonctionnement de l’économie, résidait dans des ghettos à la périphérie des villes “blanches“.
D’autre part, à partir de 1959 (Promotion of Bantu Self-Government Act), elle s’amputa de territoires (13% du pays) sur lesquels elle regroupa et tenta de cantonner les populations noires : les bantoustans. La complexité des limites administratives du Caucase et de l’Asie centrale dans l’ex-URSS résultait d’un découpage guidé en partie par le principe classique du divide ut imperes (“diviser pour régner“). La rupture des solidarités sociales et ethniques traditionnelles, principal obstacle à la domination russe et à l’imposition du régime communiste, constituait une des préoccupations du commissaire du peuple aux nationalités, Joseph Staline.
Une visée analogue animait les empereurs mandchous lorsque, à partir du XVIIIe siècle, ils entreprirent de démanteler le Tibet historique en incorporant une partie de ses territoires à des provinces chinoises. Le régime communiste entérina ce processus et les Tibétains demeurent aujourd’hui séparés. Observons toutefois que la présence de matières premières et d’une frontière sensible (avec l’Inde) entre également en ligne de compte dans la politique de Pékin.
Les tensions politiques internes de la Belgique, parmi leurs multiples conséquences, donnèrent naissance, en 1963, à un projet de “corridor“ en forêt de Soignes. Il permettrait de relier Bruxelles, isolée en terre flamande, à la Wallonie. Acceptée ou rejetée, l’idée contribue à la polémique opposant Flamands et Wallons [4].
Autre catégorie de frontières intérieures, les limites des circonscriptions électorales des pays démocratiques. Cela s’avère hautement conflictuel car il existe, dans chaque pays, une “géographie électorale“, dont l’étude fait apparaître, à quelque niveau spatial que l’on se situe, les zones de force et de faiblesse de chaque parti politique. Depuis les régions (ou États, cantons et autres Länder) jusqu’au bureau de vote, l’histoire, l’économie, la culture, parmi beaucoup de facteurs, définissent des comportements électoraux particuliers.
Le jeu du pouvoir consiste à localiser ces zones, en comprendre les scrutins et à définir une stratégie adaptée à chaque situation : conservation d’un “fief“, élargissement d’une zone d’influence, conquête d’une terre “hostile“. Cela passe par ce que les hommes politiques appellent, de manière révélatrice, un “travail de terrain“. Mais l’on cherche également à “travailler le terrain“, pour modifier le résultat des élections, ce peut être l’une des fonctions du redécoupage des circonscriptions électorales.
Leur tracé représente un enjeu géo-politique majeur, ce qui explique les pratiques parfois contestables qu’il génère, ainsi que les débats extrêmement vifs qu’il suscite. L’affaire n’est pas récente : déjà, en 1812, Elbridge Gerry, gouverneur (Républicain) du Massachusetts, dessina de savants méandres qui lui assurèrent une large majorité au Sénat de l’État, alors que ses adversaires (parti fédéraliste) avaient obtenu la majorité des suffrages. Hommage ambigu, le nom du gouverneur passa à la postérité pour cette raison, puisqu’il servit (avec le mot salamander, par allusion à la forme de l’une des circonscriptions, caricaturée dans un hebdomadaire de Boston, The Messenger) à forger le verbe to gerrymander et le mot gerrymandering, qui désignent le “charcutage électoral“ dans la langue américaine [5].
Le mécanisme est fort simple : après une analyse et une cartographie des résultats par bureaux de vote, il est procédé à un remodelage, de telle manière que les voix de l’adversaire soient concentrées dans un nombre réduit de circonscriptions. Il fallut attendre 1986 pour que la Cour suprême des États-Unis déclarât cette pratique inconstitutionnelle (arrêt Davis vs. Bandemer) et cela ne semble pas avoir suffi si l’on en juge par les polémiques enregistrées lors de l’élection du Congrès en novembre 2008 [6]. Une autre forme de découpage inéquitable existe : celle qui suscite ou accentue un déséquilibre démographique.
Un candidat doit recueillir un nombre plus ou moins important de voix selon la circonscription dans laquelle il se présente. Grand classique du genre, la surreprésentation des zones rurales, réputées plus conservatrices, au détriment des zones urbaines, censées être plus progressistes. Une correction visant au rééquilibrage démographique, tout en respectant la continuité territoriale, ne garantit pas l’équité, car le gerrymandering peut annuler les bénéfices attendus de la modification.
Comme on peut le constater, le découpage électoral est un art et, de ce fait, les spécialistes de la carte électorale jouent un rôle essentiel au sein des directions des partis politiques [7]. Prenons le cas de la carte électorale de la France [8]. Une partie des scrutins n’appellent pas de contestation particulière dans la mesure où le territoire sur lequel ils se déroulent est reconnu comme légitime : l’élection présidentielle, car les candidats additionnent les voix obtenues sur l’ensemble du territoire ; les élections municipales et régionales, puisque les limites du territoire en jeu sont pérennes, ce qui permet à chaque force politique d’adapter sa stratégie sur une période longue.
En revanche, les contours des cantons, qui maillent chaque département et déterminent le champ électoral des conseillers généraux, ainsi que ceux des circonscriptions des députés, tracées dans l’espace départemental, provoquent nombre de contestations. En général, le découpage en vigueur fait l’objet de critiques. Mais dès que le parti ou la coalition au pouvoir, au nom d’une représentation plus juste, redessine les contours, les plaintes antérieures cessent et il (elle) se voit accusé(e) des plus noirs dess(e)ins.
Les imperfections de la carte existante deviennent temporairement secondaires et le combat s’oriente contre celles que la nouvelle carte est supposée receler. D’ailleurs, alors que le gouvernement parle de “redécoupage“, sorte de haute couture du stylisme politique, l’opposition dénonce un “charcutage“, pratique sanglante et douloureuse, censée révéler la nature perverse de l’adversaire. De 1958 (ordonnance du 13 octobre) à 1985, la carte des circonscriptions des députés demeura inchangée : un député pour un certain nombre d’habitants (sauf cas particuliers) et, dans les régions les moins peuplées, au moins deux députés par département.
Il en résulta des distorsions, sous l’effet combiné de l’inégale répartition géographique de la population et de la volonté de favoriser le parti gaulliste ainsi que ses alliés. Le tracé révisé, en 1986 (loi du 24 novembre), par le ministre de l’Intérieur de l’époque, Charles Pasqua, ne modifia guère la situation, se bornant à corriger les distorsions les plus criantes. Les polémiques ne cessèrent pas, non sans raisons, parfois.
Le Conseil constitutionnel observa d’ailleurs, au sujet des élections législatives de 2002, que, depuis le découpage de 1986, « deux recensements généraux, intervenus en 1990 et 1999 [avaient] mis en lumière des disparités de représentation peu compatibles avec [l’égalité et la désignation au suffrage universel] [9] ». Il réitéra ces remarques en 2005, ajoutant : « Ces disparités ne peuvent que s’accroître avec le temps. Il incombe donc au législateur de modifier ce découpage.
Si cela n’est pas fait avant les prochaines élections législatives, ce qui serait regrettable, cela devra être entrepris au lendemain de celui-ci [10] ». Le président Sarkozy et son gouvernement s’affairèrent à satisfaire cette exigence. Mais l’impartialité de l’opération laisse ses adversaires sceptiques.
En témoigne la polémique déclenchée, début 2009. Tout commença par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2007, qui ajoutait à l’article 25 de la Constitution l’alinéa suivant : « Une commission indépendante, dont la loi fixe la composition et les règles d’organisation et de fonctionnement, se prononce par un avis public sur les projets de texte et propositions de loi délimitant les circonscriptions pour l’élection des députés ou modifiant la répartition des sièges des députés ou des sénateurs ». En application de cette innovation, le gouvernement fit adopter par le Parlement une loi publiée au Journal officiel le 14 janvier 2009.
Son article premier fixe la composition, ainsi que les règles d’organisation et de fonctionnement, de la commission. Son article 2 habilite le gouvernement à fixer par ordonnance le nombre des députés et les limites de leurs circonscriptions. Saisi en décembre 2008, le Conseil constitutionnel avait jugé, le 8 janvier 2009 [11], l’ensemble conforme à la Constitution, à l’exception de quelques dispositions : imprécision du mode de calcul définissant les bases démographiques de la répartition géographique des sièges de députés ; abandon du minimum de deux députés élus par départements ; limitation des dérogations aux principes de continuité territoriale, de respect de limites administratives et d’égalité démographique.
Correctif jugé « salutaire » par le quotidien Le Monde [12], mais insuffisant pour certains universitaires, comme ce politologue, qui lui reprochait de ne pas avoir « explicitement sanctionné des critères et des méthodes qui ignorent les théories actuelles de la représentation électorale [13] ». Mais il ne s’agissait que d’une querelle de savants. Le gouvernement a choisi d’appliquer la méthode dite “par tranches“, de retenir le chiffre d’un député pour 125 000 habitants (108 000 sous la loi de 1986) et de limiter les écarts de population entre circonscription à 20 % de la population moyenne des circonscriptions.
Hors d’un cercle très restreint, qui sait calculer les distorsions qu’autorise cette méthode ? Le secrétaire d’État aux collectivités territoriales, M. Alain Marleix, fut chargé de réaliser ce nouveau découpage électoral. Inconnu de la plus grande partie des électeurs français, il était en revanche très bien connu des responsables politiques : il occupa, de 2005 à 2008, les fonctions de secrétaire national aux élections à l’Union pour un mouvement populaire-UMP.
Bref, lorsque Nicolas Sarkozy l’appela au gouvernement, en mars 2008, ses adversaires frémirent. Et son nom passa brutalement de l’ombre à la lumière médiatique lorsque son projet de redécoupage parut dans la presse, le 11 avril 2009 [14]. La polémique, au demeurant sans originalité, s’exprimait au travers de titres tel : « Redécoupage électoral : la gauche pénalisée ».
Et un journaliste d’expliquer que le gouvernement envisageait de supprimer 33 circonscriptions existantes, dont 23 détenues par un élu de gauche, 9 par un élu de droite et 1 encore à déterminer. Le commentaire, dépourvu d’ambiguïté, s’exclamait : « 23 à 9 : le fléau de la balance penche sérieusement d’un côté [15] ». Tout en reconnaissant le caractère incomplet de ses informations, le journaliste affirmait : « une constatation s’impose : on est loin de l’“opération neutre“ que M. Marleix promettait […] en décembre 2008 [16] ».
Nous étions en plein gerrymandering : « en déplaçant tel ou tel canton d’une circonscription à une autre, il est tout à fait possible de fragiliser une circonscription de gauche ou, au contraire, de rendre “imprenable“ un siège tenu par la droite [17] ». Toutefois, le lendemain, M. Marleix contestait les chiffres publiés, tout en rappelant que l’on en était encore au stade préparatoire [18]. Des commentaires se faisaient ironiques : « entre droite et gauche, la castagne sur le redécoupage électoral s’engage[ait] sans attendre l’installation le 21 avril par le Premier ministre de la commission de contrôle des opérations [19] ».
La discussion du projet de loi ratifiant le nouveau découpage s’ouvrit à l’automne 2009 et le texte fut adopté fin janvier 2010 après un vif débat. Notons que, à l’instar des systèmes électoraux, les découpages plus ou moins savants peuvent influer sur des scrutins serrés, mais n’empêchent pas un changement voulu par une majorité nette d’électeurs. Chaque élection réserve ses “surprises“ (homme ou femme politique en vue battus dans un contexte a priori favorable) et certains scrutins se soldent par des “raz-de-marée“ et autres “vagues“ (en France : 1968 pour les gaullistes, 1981 pour les socialistes, par exemple).
Fruit de l’histoire et cadre quotidien familier aux citoyens, les limites administratives, dans la mesure où elles définissent des espaces de pouvoir, revêtent une dimension géopolitique. Soit elles bornent le domaine d’activité des différentes catégories de fonctionnaires exerçant l’autorité et remplissant les missions de l’État, soit elles coïncident avec des fonctions électives. Il en va ainsi de la commune, du canton, du département et de la région, dans le cas français.
Toute modification des contours de ces territoires, tout projet de regroupement, même pour des raisons purement techniques, deviennent des enjeux politiques. La France fournit, ici encore, un exemple récent. Pour rééquilibrer l’organisation administrative du pays et rompre avec la centralisation, le président de la République demanda un rapport sur la réforme des collectivités locales.
Depuis la Révolution française, ces dernières demeurèrent inchangées, si l’on excepte la création des régions, en 1972, et des communautés de communes, en 1992. Par conséquent, « le décalage entre les besoins de la population et les modes d’administration du territoire est béant [20] ». L’insuffisance des ressources financières et l’enchevêtrement des compétences constituent, certes, de sérieux handicaps.
Mais « l’élément essentiel qui justifie l’ampleur de la réforme que le comité appelle de ses vœux [est que] : les structures d’administration territoriales sont, en France, trop nombreuses et trop morcelées [21] ». Rendu public le 5 mars 2009, ce rapport déclencha une polémique qui n’est pas près de s’éteindre. En effet, sans proposer explicitement de suppressions, il préconisa le recentrage autour des régions (quitte à en remodeler certaines), cadre territorial de développement qui fait consensus au sein de l’Union européenne, et des communautés intercommunales, niveau idoine pour gérer la vie quotidienne des citoyens.
Les élus des communes et des départements, toutes tendances politiques confondues, s’émurent : leur pouvoir menaçait de disparaître, ainsi qu’une forme de légitimité pour certains élus nationaux [22]. À l’automne 2009, le Président de la République entama la réforme. À ce stade, la proposition la plus polémique fut le remplacement de 6 000 conseillers généraux et régionaux par 3 000 c